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“數字絲綢之路”重在規則建設

2021-09-23 15:55 來源:經濟日報 次閱讀
 
“數字絲綢之路”重在規則建設

“數字絲綢之路”正成為推動新型全球化的數字橋梁。但是,目前“一帶一路”沿線大部分國家和地區仍處于數字化轉型的起步期,巨大的數字增長潛能有待釋放,特別是相關數字治理規則滯后已成為制約其經濟發展的主要短板。為此,亟待構建適合“一帶一路”發展的數字治理規則框架,助力建設互聯互通的“數字絲綢之路”,共同促進更具包容性和可持續性的新型全球化。

  數字經濟是全球經濟增長日益重要的驅動力。近年來,“一帶一路”倡議為中國與沿線國家和地區加強數字經濟合作注入新的發展動力,未來應以“數字絲綢之路”建設為契機,積極參與構筑數字經濟發展區域平臺和數字治理規則新框架。

全球“數字鴻溝”依然突出

  近年來,經濟全球化嚴重受阻。然而,以數字化驅動為特征的新一輪全球化卻保持高速增長,正在重塑全球化格局。數字化驅動新一輪經濟全球化,表現在跨境數據流動與數字貿易大幅增長。

  據研究,2009年至2018年十年間,全球數據跨境流動對全球經濟增長貢獻度高達10.1%,預計2025年數據跨境流動對全球經濟增長貢獻有望突破11萬億美元。數據流動支撐了商品、服務、資本、物流等幾乎所有類型的全球化活動,成為推動經濟全球化的重要力量,數字貿易超越傳統貿易成為國際貿易新引擎。

  目前,國際上對數字貿易內涵和分類還沒有統一明確定義,國際相關組織及各國對數字貿易及其分類內容還存在爭議。我們認為,數字貿易是指依托互聯網與數字技術,以數字交換技術為手段,以互聯網傳輸為媒介進行跨境交付的產品、服務和技術貿易,包括數字產品貿易、數字服務貿易、數字技術貿易三大部分及其未來可能獨立于數字貿易的數據貿易范疇。特別是新冠肺炎疫情暴發以來,電子商務、無接觸服務、線上服務等新業態逆勢發展,數字貿易正成為推動全球貿易復蘇及貿易規則重塑的關鍵力量。

  一方面,數字全球化引發了系統性、全局性變革。但另一方面,與數字經濟、數字貿易極不相稱的是數字治理規則依然滯后,并呈現出以下特征:首先,全球尚未形成統一的數字治理規則框架,世界貿易組織在推進數字經貿規則方面明顯滯后,各成員方紛紛轉向簽署各類區域貿易協定,目前全球尚未形成統一的國際規則和各國相互協調的治理體系。其次,全球“數字鴻溝”問題依然突出,一些發展中國家和不發達國家連最基本的互聯網、電信、數字基礎設施尚不健全,與全球形成“數字隔離”,變成全球數字化大潮中的“數字孤島”。再次,大國圍繞數字規則競爭與博弈日趨激烈,全球數字治理之爭必然會超出數字經濟本身的范疇,賦予其超出經濟層面的政治色彩,數字治理博弈也容易成為大國博弈中的一種工具和手段。最后,全球數字貿易“聯盟化”趨勢進一步加強,以WTO為代表的多邊框架未能就數字貿易新議題取得有效進展,這也加速了美歐等國拉攏利益相關者構筑規則同盟的趨勢。

亟待構建數字經濟規則框架

  一是為重構全球價值鏈、產業鏈、供應鏈提供了新機遇。全球正處于新一輪科技及產業革命爆發期,中國信通院發布的《全球數字經濟白皮書》顯示,去年全球數字經濟規模達到32.6萬億美元,同比名義增長3.0%,占GDP比重為43.7%。聯合國貿易暨發展會議數據顯示,2019年全球數字服務貿易(出口)規模達到31925.9億美元,逆勢增長3.75%,增速超過同期貨物貿易和服務貿易,占全球貿易比重上升至12.9%。新冠肺炎疫情加速了全球數字化轉型,“一帶一路”沿線國家和地區也面臨著打破發展失衡、彌補“數字鴻溝”和實現數字化轉型的歷史機遇。

  二是我國數字紅利轉化為“一帶一路”區域紅利空間巨大。去年我國數字經濟規模達到39.2萬億元,占GDP比重為38.6%,同比名義增長9.7%,由2005年的14.2%提升至2020年的38.6%。2014年至2020年,我國數字經濟對GDP增長始終保持在50%以上貢獻率,成為驅動經濟增長的核心關鍵力量。據預測,到2023年我國51.3%的GDP將與數字經濟直接或間接產出相關。在跨境電子商務方面,我國更具有先發優勢。2018年10月,我國牽頭編制并發布了《世界海關組織跨境電商標準框架》,成為全球跨境電商監管服務領域首個指導性文件。

  三是尋求突破戰略圍堵與“規則合圍”的重要路徑選擇。數據、算力、算法等正在重新定義數字時代的關鍵生產力,數字技術、數字規則、數字主權等,正在成為大國博弈的新焦點。近年來,各國圍繞“數字主權”的利益訴求、立場分歧與博弈全面展開,美日歐等紛紛行使立法、執法和司法管轄權,為數字空間“定規立制”。從國內局勢看,當前我國數字貿易規模占數字經濟總產值不到1%,大型平臺企業全球競爭力對比差距較大,平臺企業海外業務收入占比較低。

  四是亟待構建適合“一帶一路”數字經濟發展的規則框架。我國是數字經濟大國,也是數字貿易大國,推進“數字絲綢之路”建設具備良好的產業基礎和巨大的市場空間。建議首先從加快建設開放型經濟新體制、推動國際國內雙循環新發展格局入手,夯實國內制度環境、構建數字貿易規則。其次,應在“一帶一路”框架下,破除各國數據貿易壁壘,實現全球數據在“一帶一路”域內特別是中國境內集聚。此外,區域全面經濟伙伴關系協定已簽署落地,首次在亞太區域內達成范圍全面的多邊電子商務規則,可借此契機,加快建立“一帶一路”數字治理規則體系,推動“一帶一路”數字開放合作。

數字安全威脅不斷升級

  我國數字治理規則體系仍不完善,仍處于國際談判博弈相對弱勢地位。近年來,我國跨境電子商務、數字貿易、數字基礎設施等新業態、新技術發展進入快車道。以數字貿易為例,“十四五”期間數字貿易進出口總額有望超過4500億美元,占對外貿易總額7%以上。然而,與發展速度和規模不盡相稱的是,數字貿易發展的相關基礎性制度尚不完善,規制談判與話語權不足。目前,我國已與26個國家和地區簽訂了19個自由貿易協定(Free Trade Agreement,FTA),但只有2015年后的7個締結FTA包含議題有限的電子商務章節,另有8個包含電子商務議題的FTA處于談判中。這些電子商務章節涵蓋了數字產品待遇、數字便利化等電子商務傳統議題,但對跨境數據流動、個人隱私保護、源代碼與知識產權、數字服務市場準入等新議題覆蓋不夠或未有涉及,不僅缺乏數字貿易規則與談判策略的體系性設計,而且主要立場與高標準規則存在較大差距,在多雙邊數字貿易規則談判博弈中處于話語權相對弱勢地位。

  “數字絲綢之路”成中美博弈新前沿。近年來,美國政府以“大國競爭”為導向大幅調整對華戰略,尤其是顯著加大對“一帶一路”倡議的制衡,認為“一帶一路”對美國地緣戰略利益構成嚴重挑戰。在今年美日峰會期間,雙方甚至就在印太以及其他地區加強高質量基建合作達成共識,重點包括5G網絡、智慧城市和清潔能源等,以應對“數字絲綢之路”。在東南亞地區,美國加緊通過“美國—東盟互聯互通”框架下設立的“創新互聯互通”計劃,對東盟國家展開數字外交。美國智庫外交學會建議拜登政府在發展中世界推動美國的數字轉型替代方案。此外,拜登政府還不遺余力地通過其國際網絡對他國施加壓力,增強對我國數字技術封鎖,更在技術標準、國際規則等層面加大對我國的制衡。

  圍繞“數字主權”及其相關地緣政治經濟利益,各國在“一帶一路”合作下的博弈風險日益突出。數字經濟時代國家擁有數據的規模、流動、利用等能力,將成為綜合國力的重要組成部分。然而,由于各國出于隱私保護、政府執法、產業發展等目的,其國內法律與國際規則之間存在分歧,并給“一帶一路”跨境數據流動帶來挑戰。我國目前尚未與“一帶一路”沿線國家和地區達成任何雙邊或多邊數據跨境流通協議,所以到“一帶一路”沿線國家和地區投資的部分中國企業很可能會因不符合沿線國家立法規定而遭到巨額處罰和市場準入等風險。此外,“一帶一路”沿線國家和地區受到的數字安全威脅也在不斷升級,對關乎國家數字主權和國家安全的重要產業,如民航、交通、環保、能源、水利等經濟支柱產業存在較大威脅。

  “一帶一路”尚缺乏相關數字治理規則及其框架。目前全球數字治理規則仍處于摸索初建階段,美國、歐盟等各有自己的規則且利益訴求不同,尚未形成統一且廣泛認可的多邊規則。WTO等多邊框架下就增加跨境數據傳輸、隱私保護、數字服務市場準入等尚未有實質性進展,我國與多數“一帶一路”國家和地區尚未簽署自由貿易協定,在數字貿易國際規則標準制定方面應當積極參與,尤其是在數據跨境自由流動、市場準入、隱私保護、消費者權益維護、知識產權保護、爭端解決機制等尚需進一步完善。此外,我國數字經濟規則聚焦于全球物流、跨境支付等服務的便利化和跨境貨物貿易,但數字知識產權保護法律體系尚不完善,數字治理規則的短板有可能給“數字絲綢之路”發展帶來較大挑戰。

為建設治理規則建言獻策

  當前,“數字絲綢之路”正成為推動新型全球化的數字橋梁。應積極推動“一帶一路”數字經濟的規則建設和發展,并利用我國在數字經濟方面的市場優勢、技術優勢,加快適應國際高標準規則步伐,積極參與國際經貿規則談判。同時,維護全球多邊體制,構建開放型世界經濟新格局。

  第一,以推進“一帶一路”數字治理規則為契機,加快完善國內基礎性制度安排。制定完善數字貿易規則相對應的基礎性制度,加快數字貿易相關立法,逐步形成促進數字貿易發展的規則監管體系。建立健全數據要素市場制度體系,減少阻礙數字貿易發展的體制機制障礙。完善跨境數據流動制度,盡快研究制定數據跨境流動正面清單。推動與相關國家和區域數據雙向流動,強化數據出境后的風險評估和監管,有效維護國家數字主權。

  第二,促進“一帶一路”數字基礎設施互聯互通,加快規則標準融合對接。依托“中國—東盟信息港”核心節點資源,用足用好“中國—東盟信息港”項目庫,強化與東盟在通信、互聯網、衛星導航等各領域合作。積極共享數字基礎設施建設經驗,彌合“一帶一路”數字基礎設施鴻溝。利用我國在人工智能技術應用及5G網絡標準研發等方面優勢,引導和支持我國企業更多參與“一帶一路”國家和地區數字基礎設施建設,拓寬在物聯網、智能互聯、5G等領域合作范圍。加快“一帶一路”沿線國家和地區電網、水利、公路、港口以及鐵路等傳統基礎設施與互聯網、大數據、人工智能等新一代信息技術的深度融合,積極推動智能電網、智能水務、智能交通、智能港口等建設。

  第三,積極探索“一帶一路”跨境電子商務規則標準。沿線國家和地區在進出口關稅、物流運輸、包裹放行、知識產權保護、征信體系等方面存在明顯差異,加快統一規則的建立是各方發展的當務之急。以世界海關組織《跨境電商標準框架》為基礎,在“一帶一路”沿線國家和地區進一步拓展電子世界貿易平臺(eWTP)建設,形成廣泛適用的eWTP標準化規則體系。重點選擇具備條件的eWTP海外市場,如馬來西亞、盧旺達、比利時、捷克、埃塞俄比亞等,將其打造成為“一帶一路”重要貿易平臺和貿易樞紐。

  第四,以多雙邊平臺為契機,共商共建共享“一帶一路”數字治理規則框架。數字治理是全球治理的新領域,應借助“一帶一路”倡議,從探索數字治理經驗與協調利益訴求出發,共同制定全球數字治理規則。積極與“一帶一路”沿線國家和地區打造數字貿易協同發展機制和國際貿易治理機制,加強數字貿易規則多邊磋商。深化數字貿易領域國際合作,加快對接數字貿易高標準規則議題談判步伐,逐步縮小數字貿易負面清單范圍。


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